Los antecedentes de una legislación cinematográfica se remontan al año de 1913, cuando se publica el primer ordenamiento en la materia, en 1919 surge el reglamento de la censura cinematográfica, y en 1947 se expide el Reglamento de la Comisión Nacional de Cinematografía. Dos años después, en 1949 se aprueba la Ley de la Industria Cinematográfica, la cual es reformada en 1952.
Debido al éxito de las películas mexicanas de esos tiempos, el gremio cinematográfico había alcanzado tal solidez que sus grupos corporativos tenían fuerza incluso en la vida política nacional, por esta razón varios actores lograron convertirse en diputados federales. De esta manera, en 1960 surgió la idea de reformar la Ley. Entre sus mayores impulsores se encontraba el director Roberto Gavaldón. La iniciativa se aprobó el 26 de diciembre de 1960 y al día siguiente se envió al Senado. Sin embargo, el día 28 de diciembre la Cámara Nacional de la Industria Cinematográfica (Canacine) envío un telegrama al Senado, pidiendo detener el dictamen y recibir a una comisión de esa cámara. “Presumiblemente las negociaciones debieron alcanzar cierto grado de beneficio de interés, pues el Senado nunca pasó el proyecto, la versión oficial sería que el Senado concluyó que esta iniciativa adolecía de imperfecciones que provocarían una peligrosidad en su ejecución. A cambio se anunció el 3 de enero de 1961 que el Gobierno había nacionalizado La Compañía Operadora de Teatros S.A. (Cotsa) y Cadena de Oro, con un total de 329 salas de cine” (Lay, 2005: 67).
Tuvieron que pasar más de treinta años para que se volviera a proponer una modificación a la Ley de la Industria Cinematográfica. En 1992 el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, envió una iniciativa de reforma a esta legislación, cuyo propósito simplemente era acoplar la débil industria cinematográfica mexicana, de ese momento, al concepto de entretenimiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, pues quienes se beneficiaban con las modificaciones sólo eran las cadenas de distribución y exhibición, las cuales llevaban a la pantalla alrededor del 93% de cine estadounidense. La iniciativa del Presidente fue aprobada por los diputados por la vía rápida, o como se le llama en el argot legislativo, por fast track, pues de acuerdo a las críticas en prensa de esa ocasión, sólo le tomó al Pleno de la Cámara quince minutos la discusión y aprobación de la nueva Ley Federal de Cinematografía (LFC).
En 1995, después de tres años, los integrantes del sector de la producción cinematográfica concluyeron que la legislación no contribuía a su activación, por lo que un grupo conformado por directores, actores, escritores y estudiantes de cine, entre otros, inició una serie de acciones encaminadas a examinar las deficiencias de la industria y realizar las propuestas pertinentes para su revitalización. Este grupo se autodenominó Comunidad social cinematográfica, ya que se deslindaban de los filmes basados simplemente en el entretenimiento, mientras que pugnaban por el fortalecimiento de un cine mexicano con un carácter más educativo y cultural, así como el equiparar una película a una obra de arte.
¿Pero cual fue el mérito de la participación de la Comunidad social cinematográfica en la reforma a la LFC? Sin duda su capacidad para lograr el objetivo de cambiar esa legislación, no sin enfrentarse a diversos obstáculos. Así mismo, desde una perspectiva más teórica, este grupo logró aplicar mecanismos de democracia deliberativa en su proceso de discusión interior. La cronología del mismo es la siguiente:
En el mes de junio de 1995, se organizaron las mesas para el foro Defensa del Cine Nacional. De igual manera, se llevó a cabo el denominado Forodebates, que concluye con la redacción del documento titulado Cruzada Nacional en Defensa del Cine Mexicano como Patrimonio Cultural y Salvaguarda de Nuestra Identidad. De esta forma comenzaron a realizar las acciones necesarias para que los diputados federales escucharan sus propuestas para reformar la ley, las cuales se centraba en tres aspectos: el financiamiento estatal al cine mexicano, la prohibición al doblaje y los tiempos para exhibición de películas nacionales.
Sobre el primer punto, la iniciativa contemplaba un fondo con recursos provenientes, en su mayoría, de una parte de las ganancias de la taquilla en las salas cinematográficas nacionales, lo que de inmediato fue rechazado por los empresarios de ese ramo. Ante la posibilidad de un conflicto mayor entre los empresarios y la Comunidad social cinematográfica, el Ejecutivo Federal ofreció la creación de un Fondo con presupuesto asignado, lo que hoy conocemos como el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine (FIDECINE)[1].
La prohibición al doblaje ya estaba contemplado en la Ley Federal de 1992. El artículo textualmente señalaba: “Las películas serán exhibidas al público en su versión original y, en su caso, subtituladas al español en los términos que establezca el reglamento. Las clasificadas para el público infantil y los documentales educativos podrán ser doblados al español”.
El tercer pilar, proponía un mayor tiempo en pantalla para el cine mexicano, en dos supuestos: el primero, si se activaban todas las cadenas productivas de la industria fílmica, entonces se tendría una mayor cantidad de películas para exhibirse. El segundo supuesto giraba en torno al poco tiempo, que en esos días, se le otorgaba a las cintas nacionales en la cartelera.
La comunidad social cinematográfica fungió como un grupo de la sociedad civil, aunque que si bien agrupaba integrantes del Sindicato de Trabajadores de la Producción Cinematográfica (STPC), del Sindicato de Trabajadores de la Industria Cinematográfica (STIC), de la Sociedad General de Escritores de México (Sogem), cooperativas[2], actores, y todos estos grupos forman parte, junto con los agremiados de la empresarial Canacine, a la industria fílmica nacional, no participaron en un sentido corporativista, sino debatiendo las ideas e impulsando su discusión para llevarlas a la agenda pública, con el objetivo de lograr una ley de cinematografía distinta a la que se encontraba vigente, de acuerdo a los intereses de cada uno y a su concepción de industria cinematográfica. En este sentido, este grupo pertenecía a ese tercer campo, distinto de la economía y el Estado, que es la sociedad civil (Arato, 2001:37).
En 1997, a punto de culminar la LVI Legislatura Federal y tras meses de pláticas y acercamientos con diputados del aún mayoritario Partido Revolucionario Institucional (PRI), se enfrentaron al primer obstáculo, el representante del grupo de los legisladores priístas señalaron que finalmente no avalarían su proyecto de iniciativa ciudadana para ser presentada en la Cámara. La razón además de ingenua fue una ofensa para los dirigentes de la Comunidad social cinematográfica: no se encontraba en los supuestos del artículo 71 de la Constitución, esto es, que no existe (incluso a la fecha) a nivel federal el derecho de los ciudadanos a presentar iniciativas (iniciativas populares).
Detrás de ese argumento se observaba la nula voluntad política para crear mecanismos de acercamiento con la sociedad civil. Tiempo después los dirigentes de la Comunidad Social Cinematográfica se enterarían que quien había dado la instrucción de no apoyar el proyecto, había sido el mismo presidente de la República, en ese entonces Ernesto Zedillo. En el plano teórico, esta acción demostraba que el cabildeo como herramienta política, sólo era efectivo si había voluntad por parte de quienes toman las decisiones (diputados), lo que a su vez significaba que la aplicación de una política deliberativa sólo podía materializarse si se permitía que todas las voces de los grupos de interés sobre el tema eran escuchadas.
En las elecciones federales intermedias de 1997, el PRI perdió la mayoría simple. De acuerdo con los resultados electorales, el PRI había obtenido 239 diputados, mientras que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido Acción Nacional (PAN) habían alcanzado 125 y 121 legisladores respectivamente. Dentro de las filas del PRD se encontraba María Rojo, conocida actriz del cine mexicano, quien además se convirtió en la Presidenta de la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados. Ante esta coyuntura, la Comunidad social cinematográfica tuvo la oportunidad de presentar su iniciativa de reforma, a través de la figura de Rojo. El proyecto se denominó Iniciativa de Ley de la Industria Cinematográfica (ILIC), pues pretendía erigirse en un ordenamiento diferente al que se encontraba vigente.
La iniciativa se presentó en el mes de abril de 1998, y se turnó tanto a la Comisión de Cultura como a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, que presidía el panista Javier Corral Jurado.[3] El proyecto había pasado por diferentes tratamientos, a petición de las diversas observaciones que se le habían hecho en las mesas de consulta organizadas por la Comunidad social cinematográfica, así mismo la cual había trabajado en el formato de asamblea e incluido los intereses de sus miembros.
La iniciativa pasó por más de diez tratamientos antes de tener una versión definitiva. Cuando se alcanzó ésta, se conformó una Comisión Dictaminadora con siete integrantes tanto de la comisión de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC) como de la de Cultura. De estos destaca la presencia de Angélica de la Peña y Lázaro Cárdenas (PRD), Leonardo García Camarena (PAN), Francisco Arroyo (PRI). Al ser un grupo plural, contaron con el aval de sus fracciones parlamentarias. El procedimiento para dictaminar requirió la unidad de los siete legisladores, el escuchar y analizar los puntos polémicos, y trabajar con sigilo, esto es, que ninguno de los avances de la redacción del dictamen se debía de hacer público, pues en esta fase se consideró que sería positivo el trabajar sin presiones de ningún grupo. El dictamen fue presentado el 11 de diciembre de 1998. Dos días después, el 13 de diciembre, fue aprobado por unanimidad de los 478 diputados presentes en la sesión.
El documento insistía en el papel regulador del Estado sobre esta industria. Sobre los tres puntos polémicos, el dictamen señaló que en cuanto al doblaje, la propuesta mantenía el texto de la ley vigente. De los tiempos de pantalla, se propuso un trato justo y equitativo para las producciones nacionales frente a las extranjeras, en los términos de la Ley Federal de Competencia Económica y de acuerdo con los compromisos internacionales de México en materia de regulación. Finalmente, el proyecto dio pie a la creación de un fideicomiso para la promoción y fomento de la industria cinematográfica en el que participarían todos los sectores de la industria.
En su papel de cámara revisora, el Senado de la República apoyó el contenido de la minuta, sin embargo hizo observaciones al artículo 19, que reservaba un tiempo de pantalla de 10% para el cine nacional. En el debate de los senadores intervinieron, entre otros Beatriz Paredes, Carlos Payán, Adolfo Aguilar Zinser y Silvia Pinal. Finalmente acordaron no acotar a un porcentaje determinado, sino sujetarlo a los compromisos adquiridos en la materia en los tratados internacionales. El documento fue aprobado por 65 votos a favor y 39 en contra. De esta manera, se turnó el expediente completo a la Cámara de Diputados, para los efectos del inciso d del Artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Cámara también aprobó la modificación realizada por el Senado con 372 votos a favor, uno en contra y 19 abstenciones, para luego ser publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1999 como reformas a la Ley Federal de Cinematografía.
Si bien el cabildeo ya era una herramienta política utilizada para la negociación, el proceso de discusión de la ILIC logró transparentar (y quizás sistematizar) el ejercicio de esta práctica al interior del Congreso de la Unión. La inclusión de elementos de democracia deliberativa en un proceso legislativo mexicano, había demostrado que se trataba de un mecanismo efectivo para alcanzar consensos. Sin embargo también quedó demostrado que acciones extra legislativas pueden vulnerar la construcción de estos acuerdos.
Aunque uno de los objetivos de la reforma a la LFC era dotar de un mayor tiempo en pantalla a las películas mexicanas, no sólo el ajuste hecho por el Senado de la República, que eliminó el porcentaje del 10 por ciento para reserva, afectó este pilar, sino también una resolución adoptada por la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), ya que el 16 de marzo del año 2000, el pleno dictaminó por unanimidad que empresas distribuidoras de cine Warner BROS. México (Warner), United Internacional Pictures R.S.L. (UIP), Twentieth Century Fox Film de México S.A de C.V (Fox), y Videocine S.A. de C.V. (Videocine) no eran responsables de prácticas monopólicas.
Lo anterior en respuesta a una investigación que había iniciado la Cofeco en abril de 1997, contra las presuntas prácticas monopólicas, ya que a través de diversas notas periodísticas, se acusaban a las empresas distribuidoras de condicionar y restringir el suministro de películas a los exhibidores independientes. “Las empresas distribuidoras habían acordado segmentar el mercado en forma temporal, reservando la distribución de películas más rentables del año para que fueran exhibidas por primera vez en junio y julio. Así mismo, estas empresas realizaban la práctica de denegación de trato, sin que los exhibidores afectados por la negativa tuvieran una causa para negarles el suministro de copias de estreno.” (Lay, 2005: 161). En noviembre del mismo año se emplazó a las empresas mediante un oficio de presunta responsabilidad. En febrero de 1998 las empresas dieron contestación al oficio y ofrecieron pruebas.
En la cuestión del doblaje, también en marzo del año 2000, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inconstitucional el artículo 8 de la LFC. En marzo de 1997, al mismo tiempo que la Comunidad social cinematográfica buscaba el apoyo de los diputados de la LVI Legislatura para presentar su iniciativa, UIP solicitaba a la Dirección General de RTC la exhibición pública y comercial de la película Parque Jurásico (Jurassic Park) en su versión doblada al español. La respuesta de la Dirección General de RTC a UIP fue que debido al contenido del Artículo 8 de la LFC no podía otorgar la autorización para esa película.
Debido a la negativa, la UIP interpuso una demanda de amparo, argumentando la violación de las garantías individuales relativas a la libertad de trabajo (Artículo 5 de la Constitución) y a la manifestación de ideas (Artículo 6 de la Constitución). Sin embargo, la Juez Cuarto de Distrito en materia administrativa negó el amparo por no considerar que había violación de tales derechos. Ante esta situación, la IUP interpuso un recurso de revisión ante la SCJN, la cual en su pleno se declaró competente. Después de las sesiones de los días 21 de febrero, 2 de marzo y 6 de marzo del año 2000, la mayoría de los Ministros en Pleno, decidió apoyar la postura de inconstitucionalidad del Artículo 8 de la LFC. Debido a lo controvertido del tema, se dio una votación minoritaria de los Ministros Miguel Aguinaco Alemán, María Sánchez Cordero y el entonces Presidente de la Corte, David Góngora Pimentel, quienes sostuvieron que dicho precepto no transgredía la garantía de comercio, en cambio garantizaba la defensa del idioma español, la identidad nacional, el respeto a la originalidad de integridad de la obra, y el conocimiento de diversidad de otras culturas.
En los siguientes años, la Ley Federal de Cinematografía sufriría sólo dos reformas mínimas. El 30 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Fracción VI del artículo 34 de la LFC. La segunda reforma se publicó el 26 de enero de 2006, donde se reforma el artículo 41, fracción I, incisos c y e, y se adiciona el inciso i. La primer reforma tiene que ver con los derechos que se generan por la cinematografía, mientras que la última modifica y adiciona las atribuciones de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en la materia[4].
La reforma del artículo 34 estuvo ligada a la adición del Artículo 19-C de la Ley Federal de Derechos, la cual recaudaba un peso por cada boleto vendido en las salas cinematográficas para exhibición comercial. Esto se había conseguido gracias a la iniciativa que habían redactado conjuntamente miembros de la Comisión de Cultura y de la de Hacienda de la Cámara de Diputados de la LVIII Legislatura. En opinión de Víctor Ugalde, Secretario Ejecutivo del Fidecine, la iniciativa tenía el objetivo de depender de los recursos que otorgaba el Ejecutivo Federal a ese Fondo. Cabe resaltar que entre los diputados que más habían apoyado tal iniciativa se encontraba Florentino Castro, del grupo parlamentario del PRI, el mismo quien había dado marcha atrás al apoyo a la iniciativa presentada por la Comunidad social cinematográfica en 1996, cuando fue miembro de la LVI Legislatura.
Se había calculado que con tal medida se obtendrían cerca de 145 millones de pesos, adicionales al presupuesto asignado al Fidecine. La prioridad era, según los diputados que presentaban la iniciativa, reactivar la industria, tomando como modelo las políticas emprendidas por Brasil en este rubro (Lay, 2005: 142). El 6 de diciembre de 2002, la Cámara de Diputados aprobaba con 441 votos a favor, cero en contra y una abstención, la modificación al artículo 19-C de la Ley Federal de Derechos. Con esto, a partir de 2003 se destinaría un peso de cada boleto vendido en las taquillas de exhibición. Tras la votación, la Canacine argumentó que no se les había consultado sobre esa iniciativa, la cual violaba el artículo 31 de la Constitución.
El entonces Senador Jesús Ortega señaló, en esa sesión de Pleno del 12 de diciembre de 2002, que no se estaba en contra de dotar al Fidecine con mayores recursos, e incluso propuso que los diputados cambiaran el derecho del peso en taquilla por un impuesto, el cual podían incluir en la miscelánea fiscal para el siguiente año. Sin embargo esta idea no prosperó, aunque en diciembre de 2004, se adicionó el artículo 226 a la Ley del Impuesto Sobre la Renta, con el objetivo de otorgar un estímulo fiscal a los contribuyentes del impuesto sobre la renta que, en el ejercicio fiscal de que se trate, aporten a proyectos de inversión en la producción cinematográfica nacional.
A pesar de los claroscuros en la aplicación de la LFC, ha sido un ordenamiento sólido. El pilar más importante, el financiamiento para películas mexicanas, se ha mantenido, y diversas producciones apoyadas a través del Fidecine han sido premiadas en el extranjero, tales como Temporada de patos[5] (2004), El violín[6] (2007), Bajo la misma luna[7] (2008), ¿Te acuerdas de Lake Tahoe?[8] (2008), Cinco días sin Nora[9] (2008), y Morenita[10] (2009).
BIBLIOGRAFÍA
ANDUIZA, Virgilio (1983), Legislación cinematográfica mexicana, Filmoteca de la UNAM, México.
CAMARA DE DIPUTADOS (1960), Dictamen de iniciativa de nueva ley de la Industria Cinematográfica, Diario de los Debates, 23 de diciembre.
- (1960), Dictamen de iniciativa de nueva ley de la Industria Cinematográfica, Diario de los Debates, 26 de diciembre.
- (1998), Anteproyecto de reformas, adiciones y modificaciones a la Ley Federal de Cinematografía (Primera lectura), Diario de los Debates, 23 de abril.
- (1998), Proyecto de Dictamen de la Ley Federal de Cinematografía, Diario de los Debates, 13 de diciembre.
- (1998), “Propuesta para Ley de Cinematografía”, Comisión de RTC.
CAMARA DE SENADORES (1960), Remite expediente y minuta de Proyecto de Ley de Cinematografía, Diario de los Debates, 27 de diciembre.
- (1998), Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía, Diario de los Debates, versión estenográfica, 15 de diciembre.
- (2002), Versión estenográfica, 12 de diciembre.
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN (1913), Reglamento Cinematográfico, 23 de junio.
- (2002), Adición del artículo 226 de la Ley del ISR, 1 de diciembre.
- (2002), Reforma a la Fracción VI del Artículo 34 de la Ley Federal de Cinematografía, 30 de diciembre.
- (2006), Reforma al artículo 41, fracción I, incisos c y e, y se adiciona el inciso i a la Fracción VI del Artículo 34 de la Ley Federal de Cinematografía, 26 de enero.
LAY ARELLANO, Tonatiuh (2005), Análisis del proceso de la Iniciativa de Ley de la Industria Cinematográfica, Universidad de Guadalajara, México.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (2000), Amparo en revisión 2352/97 Promovido por United Internacional Pictures, S.R.L. contra actos del Congreso de la Unión y de otras autoridades consistentes en la expedición y aplicación del artículo octavo de la Ley Federal de Cinematografía, 6 de marzo.
[1] El Fidecine nació cuando el Presidente de la República, Vicente Fox, publicó el Reglamento de la Ley Federal de Cinematografía, en el Diario Oficial de la Federación, el 29 de marzo de 2001, con un presupuesto de 100 millones de pesos.
[2] Una Sociedad Cooperativa es una organización que asocia a profesionales en todas las ramas de la actividad audiovisual. Muchos directores, autores, actores, productores y técnicos especializados en áreas como tramoya, fotografía, sonido, electricidad, props y escenografía, maquillaje y edición se han reunido en sociedades de este tipo. Estas cooperativas cuentan con recursos técnicos y financieros para trabajar como productores o coproductores o bien, para proveer servicios de producción donde se puede encontrar todo lo necesario como staff y equipo para cualquier tipo de proyecto audiovisual.
[3] Actor fundamental en la discusión de la reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión y a la Ley Federal de Telecomunicaciones en el Senado de la República en 2006
[4] Inciso c) Coordinar las actividades de las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, que tengan por objeto social promover, fomentar o prestar servicios y apoyo técnico a la producción y coproducción cinematográfica y audiovisual.
Inciso e) Coordinar las actividades de la Cineteca Nacional, cuyos objetivos son el rescate, conservación, protección y restauración, de las películas y sus negativos, así como la difusión, promoción y salvaguarda del patrimonio cultural cinematográfico de la Nación. Organizar eventos educativos y culturales que propicien el desarrollo de la cultura cinematográfica en todo el territorio nacional.
Inciso i) Coordinar las actividades de las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, cuyo objeto social sea la capacitación, el entrenamiento, la instrucción, o la formación de técnicos o profesionales, así como el ensayo e investigación en la concepción, composición, preparación y ejecución de obras cinematográficas y artes audiovisuales en general.
[5] Premio especial del jurado en el Paris Film Festival.
[6] Premio a la mejor fotografía y al mejor guión en el Festival de cine de Cartagena; Colón de oro a la mejor película en el Festival de Cine de Huelva; Mejor ópera prima en el Festival Latinoamericano de Cine de Lima; Mención especial en el Festival Internacional de Cine de San Sebastián; Premio Especial del Jurado en el Festival de cine de Sao Paulo; Premio a los valores humanos en el Festival de cine de Thessaloniki
[7] Mejor película internacional en los Young Artist Award.
[8] premio de la Federación Internacional de Críticos de Cine (FIPRESCI) en el Festival Internacional de Cine de Berlín.
[9] Mejor dirección en Festival de Cine de Moscú.
[10] Colón de plata a la mejor dirección en el Festival de Huelva.
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